Montant minimum d’un accord-cadre non atteint : le titulaire peut-il être indemnisé ?

Le montant minimum d’un accord-cadre à bons de commande engage l’acheteur : il s’oblige à commander au moins cette valeur ou cette quantité pendant la durée du contrat. Pourtant, en fin d’accord-cadre, le titulaire constate parfois que les commandes sont restées très en dessous. Il a alors réservé du personnel, du stock ou des capacités de production sans contrepartie. Peut-il demander réparation ? Et comment l’acheteur peut-il éviter cette situation ? Cet article répond aux deux, à partir du Code de la commande publique et de la jurisprudence. Il vise les entreprises titulaires et les services acheteurs.

Montant minimum accord-cadre : un engagement facultatif mais contraignant

L’article R. 2162-4 du Code de la commande publique permet de conclure un accord-cadre soit avec un minimum et un maximum, soit avec seulement un maximum. Le minimum reste donc facultatif. En revanche, le maximum est devenu obligatoire depuis le décret n° 2021-1111 du 23 août 2021, qui a tiré les conséquences d’un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne. Ainsi, chaque accord-cadre fixe un plafond, et certains ajoutent un plancher.

Lorsque l’acheteur choisit de fixer un minimum, il prend un engagement contractuel ferme. Ce minimum rassure les candidats et leur permet de calculer des prix plus bas. C’est pourquoi le juge le traite comme une obligation, et non comme une simple prévision.

Minimum global ou minimum par période ?

La rédaction du contrat compte beaucoup. D’abord, le minimum peut être fixé pour toute la durée de l’accord-cadre. Ensuite, il peut être fixé par période, par exemple par année reconductible. Dans le second cas, chaque période crée son propre engagement. Ainsi, un déficit de commandes la première année ne se compense pas forcément l’année suivante. Il faut donc lire attentivement l’acte d’engagement et le CCAP, car ce sont eux qui définissent la base de calcul. En cas de doute, l’entreprise peut poser la question pendant la consultation, au moyen d’une demande de renseignements complémentaires.

Que se passe-t-il si le montant minimum de l’accord-cadre n’est pas atteint ?

La jurisprudence administrative considère que l’acheteur qui ne commande pas le minimum prévu commet une faute contractuelle. Le titulaire peut donc obtenir une indemnisation. Par exemple, la cour administrative d’appel de Bordeaux l’a jugé le 16 novembre 2018 (n° 16BX01770). Toutefois, l’indemnité ne correspond pas au montant non commandé. Elle répare seulement le préjudice réellement subi, c’est-à-dire, en général, le bénéfice manqué sur la part manquante.

Comment le juge calcule l’indemnité

Dans l’affaire bordelaise, l’entreprise réclamait une marge d’environ 40 %, sur la base de devis non acceptés. La cour a écarté ce taux. Elle a retenu la marge nette moyenne de l’entreprise, soit 4,22 %, établie à partir de ses comptes publiés. De plus, la cour a limité la période de calcul à une année, car les reconductions annuelles n’avaient pas été expressément décidées. Ce raisonnement reste propre au litige jugé. Cependant, il montre que le juge exige des preuves comptables solides.

Cas pratique : un accord-cadre de fournitures d’entretien

Un syndicat intercommunal conclut un accord-cadre de produits d’entretien, avec un montant minimum annuel de 40 000 € HT et un maximum de 120 000 € HT. Après réorganisation de ses services, il ne commande que 22 000 € HT la première année. Le titulaire calcule alors la part manquante : 18 000 € HT. Ensuite, il applique sa marge nette réelle, issue de ses comptes annuels, et non sa marge commerciale affichée. Avec une marge nette de 5 %, la demande porterait ainsi sur environ 900 € HT, auxquels peuvent s’ajouter des frais spécifiques prouvés, par exemple un stock dédié devenu invendable. Enfin, il adresse une demande motivée à l’acheteur, dans les formes et délais prévus par le CCAG visé au contrat.

Côté entreprise : préparer sa demande

• Vérifier si le montant minimum accord-cadre est annuel ou global, et s’il a été reconduit.
• Suivre les commandes reçues période par période, avec un tableau partagé.
• Alerter l’acheteur par écrit dès que le rythme des commandes paraît insuffisant.
• Réunir les comptes annuels pour établir la marge nette réelle.
• Respecter la procédure de réclamation du CCAG applicable.

Le CCAG-FCS encadre notamment les différends et les réclamations pour les fournitures et services. Si votre accord-cadre s’y réfère, ses délais s’appliquent. De même, en travaux, le CCAG-Travaux prévoit sa propre procédure, comme le montre notre article sur le mémoire en réclamation.

Côté acheteur : fixer un montant minimum d’accord-cadre réaliste

Le premier réflexe consiste à fixer un minimum réaliste, fondé sur les consommations passées. Un minimum surévalué attire des prix bas, mais il expose ensuite la collectivité à une indemnisation. Ensuite, le service doit suivre la consommation tout au long de l’année. Si les besoins baissent durablement, une modification du contrat peut être envisagée, avec l’accord du titulaire et dans le respect des règles de modification d’un marché en cours d’exécution. Enfin, la décision de reconduire ou non l’accord-cadre doit être prise et notifiée clairement, puisqu’elle conditionne la période de référence.

Par ailleurs, lorsque le maximum est atteint, l’acheteur ne peut plus passer de commandes sur cet accord-cadre. Il doit alors relancer une procédure. Ce suivi des volumes protège donc l’acheteur dans les deux sens.

Montant minimum accord-cadre : à retenir

• Le minimum est facultatif, mais il engage l’acheteur une fois fixé.
• Ne pas l’atteindre constitue, selon la jurisprudence, une faute contractuelle.
• L’indemnité répare le bénéfice net manqué, pas le chiffre d’affaires perdu.
• Le titulaire doit prouver sa marge réelle et suivre la procédure du CCAG.
• L’acheteur fixe un minimum réaliste et suit ses commandes.